村村都有理事会,国旗下的发言

近日,在柯城区航埠镇新山村塘下自然村,随着最后一面墙壁的轰然倒塌,2宗共400多平方米的合法一户多宅顺利拆除,在旁盯着的新山村党支部书记贵建国松了口气。

2017年,农村“三块地”改革普遍进入收官前的决战阶段。近日,记者在江西余江、安徽金寨等宅基地改革试点县采访了解到,这些地方通过有偿退出和补贴奖励等政策,已经探索出宅基地退出过程的可行路径。在保障农民利益的同时,进一步盘活了当地的土地资源。业内人士认为,综合“三块地”改革试点来看,宅基地制度改革最有可能率先在全国范围内进一步推广。

宅基地制度改革是农村改革中的“硬骨头”。江西省鹰潭市余江区坚持发挥村民在改革中的主体作用,探索在村党组织领导下由村民协商产生理事会,搭建群众参与宅基地改革的平台,实现了农村改革与乡村治理的协同推进。

“这两处相连的一户多宅是D级危房,十几年来一直闲置着,严重影响到村庄风貌和周边安全,也不利于土地资源盘活。”贵建国说,老宅周边还有8户附属房、建新不拆旧等,也打算一并拆除,为塘下文化礼堂建设铺平“道路”。

保障 “宅改”试点确保农民利益最大化

一个理事会 端平18碗水

2处老宅涉及包括村老党员徐塘子在内的5户人家,户情复杂、界限不清。“老房子是村民的爷爷辈、曾祖辈留下来的,一楼和二楼权属不同,甚至每根柱子的权属也不同。”塘下自然村专职网格员陈忠华说,除了徐塘子,其他4户对拆除都有观望情绪。

近日,记者走进安徽省金寨县白塔畈镇刘冲村,在一个宅基地腾退复垦项目区里,农户王大国一家人正在地里播种玉米。这里原本是王大国和另外两户人家的宅基地,原有房屋建筑面积294.95平方米,三户人家均为“一户一宅”。

余江区是传统农业区,2015年3月被列为全国农村宅基地制度改革试点区。当地改革如火如荼地开展,但也有个别村是“老大难”,比如春涛镇滩头村。

贵建国带着网格党小组成员,不下数十次、不分日夜赶往4户人家中,理顺情况、讲清政策、分清各户权属、算清拆后利益。“利益平衡了,大家也就没意见了。”陈忠华说。

在此次农村宅基地制度改革中,三家农户自愿有偿退出原有宅基地,到新的规划区居住,将原有房屋拆除后复垦为8.36亩的耕地。按照当地的制度设计,原有宅基地户主享有复垦耕地的优先承包权,因此王大国一家可以承包到三亩左右的耕地种植玉米等农作物。

以前,滩头村的居住环境很糟糕:村内房屋挨着房屋,村民建房只能用独轮车推材料进去,人畜共居、污水横流;来村里相亲的女方家长基本扭头就走,村内许多适龄男青年只能打光棍。

啃下了“硬骨头”,离7月底前完成农房整治目标又近了一步。接下来,村里将与航埠镇、相关部门敲定村庄整体规划,打造一个宜居宜业宜游的新山大花园。

新的居住规划区在刘冲村北部,距离王大国家宅基地复垦处大约一公里。在新的规划区,记者见到一排排新建的独门独院的两层小楼,规划区内还有公园和绿地。据介绍,该居住区规划用地面积161.3亩,总建筑面积27220平方米,一期启动的建设面积43亩,安置农户60户,其中包括17户贫困户。

村民想改变环境,却对拆祖宅心存芥蒂。“宅改工作遭遇两启动两停滞。”春涛镇常务副镇长吴官文说,2017年第一次启动只拆除了一个牛栏,2018年第二次启动拆除了一栋老宅又停了,两次折腾下来几乎所有人都觉得“改不了”。

“农民的建房工程由农民的建房理事会组织招标,2016年5月底开工建设,当年11月第一批60户农户入住。”白塔畈镇刘冲村村主任刘尚楼告诉记者,“这60户农户原有宅基地有偿退出进行集中整治,复垦宅基地面积100亩。扣除规划区建设用地43亩后,节约土地57亩。有偿退出补偿60户农户费用合计625万元,平均每户10.4万元。”

但记者近日在滩头村看到,村里的围墙、猪牛栏、外搭厨房、废弃老宅已完成拆除,为修建村组道路留下了足够的空间。吴官文说,今年3月村里启动第三次宅改工作,5月用一周时间完成拆除,累计退出宅基地2.1万余平方米,接近村庄总量的一半。

王大国说,“宅改”前自己一家五口人居住在125平方米的老宅中,“宅改”后按照老宅的建筑面积得到九万元左右的补偿款,规划区的新房子建设成本约为15万元。“实际上,搬进新家只花了四五万元,还另外多了三亩的耕地。”他说。

如此变化,与村里成立了一个23人组成的村民理事、吸纳了村里18个房族的代表有关。理事长吴炳华告诉记者,18个房族在祖辈时就因宅基地产生过纠纷,前两次改革虽然也成立了理事会,但不是所有房族都有代表进入理事会,没进入的房族担心利益受损而不支持改革。

据了解,在金寨县的“宅改”过程中,大部分乡镇采取统规统建方式,帮助农户新建住房。每个农户只需先交三万元左右预付款,等搬入新居、腾退原宅基地后再结算补偿款和建房款,有效减轻了农民负担。全县224个村成立村民事务理事会,在宅基地管理、矛盾纠纷调处以及村庄财务管理等方面发挥协调和监督作用。

为端平这18碗水,理事会所有决议需经理事们协商一致,结果要公示;宅改总体方案尽可能细化,拆除后的石头都有明确归属,需要拆除的建筑物清单也一一列出。村民们不再担心公平问题,村里435户村民有429户签订了《支持宅基地制度改革的承诺书》。

和安徽金寨县类似,江西余江县也是全国15个农村宅基地制度改革试点县之一,2015年8月试点工作启动。当地通过各个自然村村民理事会来主导宅基地的改革工作,按照“一户一宅、多占有偿”等“有偿+无偿”相结合的方式,施行一户一宅有偿退出,一户多宅无偿退出多余宅基地部分。

因村制宜组建理事会 探索有效自治机制

共赢 政策组合拳令多方受益

通过建强配优村民理事会推动宅基地改革,并非滩头村的创举。宅改以来,余江区1040个自然村都因村制宜建立了村民理事会,已选出5018名理事,成立党小组680余个。

金寨县副县长朱宽江告诉记者,在“宅改”的制度设计过程中,金寨县将扶贫脱困、农地入市、土地流转甚至当地房地产市场的“去库存”,进行有机结合,形成一套政策组合拳。

余江区农业农村粮食局副局长许华介绍说,目前余江区有三种理事会模式。一是协调型理事会。每个家族都有一名成员在理事会中任职,单姓村按照“一房一理事”原则产生,多姓村按照“一姓一理事”原则来产生,保证都有自己的“发言人”。

据介绍,当地出台“补偿+奖励”宅基地退出政策,采取无偿和有偿相结合的方式引导宅基地自愿有序退出。无偿退出方面,对一户多宅的多宅部分等三种情形实行无偿退出,乡镇可以给予适当补助。有偿退出方面,对有合法权属来源及一户一宅等五种情形,除按照分类标准给予宅基地退出和地上房屋拆除补偿外,还可享受到不同的优惠奖励政策。

二是民选型理事会。由于村庄矛盾纠纷较多,村小组干部工作不得力、公信力不够,理事会成员因需选择,弹性调整,由村小组内的村民投票选举产生,理事长由得票多的人担任。

朱宽江说,由于是国家级贫困县,金寨县土地增减挂钩的节余指标可以在省域范围内有偿调剂使用,宅基地制度改革和异地扶贫、水库移民搬迁等相融合。截至目前,全县自愿申请有偿退出宅基地14476户,已实施搬迁9426户、35192人,其中在册贫困户5267户、19036人。全县已腾退复垦宅基地2.3万亩,扣除规划村庄建设自用地5000亩,新增耕地1.8万亩。

三是指导型理事会。有的村庄一时无法产生理事长或理事,理事长由村两委干部兼任,理事由村党支部提名,经村民代表会议选举产生,多从村干部、老党员等人员中选举产生。另设名誉理事长一人,主要由驻村领导担任。

值得一提的是,金寨县通过宅基地改革将原有宅基地一部分复垦为耕地,耕地保有量增加后,通过土地指标“增减挂钩”可以调剂增加一部分建设用地的使用指标。再通过建设用地的出让收入返还补偿给退出宅基地的农民,既缓解了当地财政压力,也能保障农民的利益。

余江区还制定了理事会12项权力清单和15项职责清单,明确理事会承担建房管理、村庄建设、矛盾纠纷调处等事务,要求各村依托本村实际,制定宅改中的收费起征点、退出方式、推进办法等,做到“一村一策”。改革以来,乡、村组分别制定了11项和9项宅基地管理制度。

此外,通过探索“宅改+项目”改革试点新思路,以及政策叠加,在更大范围优化配置土地资源,显化土地级差收益,将改革试点政策与国家扶贫政策有效衔接,探索宅基地复垦腾退的建设用地指标在省城范围有偿调剂使用。

“宅改的意义已超出宅改本身”

金寨县国土资源局局长陈永开告诉记者:“目前已经在省域范围内有偿调剂了四个批次一万多亩,主要交易指标的承接地有马鞍山、滁州市、合肥市等。交易金额49.5亿元,通过宅基地退出补偿返还给农民的部分将近有14亿元。”

每天11点半,周荷花为村里集中就餐的老人准备午餐。“一天三顿,有荤有素,70岁以上的老人一顿5元钱。”周荷花说,今年2月起,她所在的中童镇畈上潘家村建成了居家互助协会,为留守老人提供就餐服务。

陈永开介绍说,如果农民愿意进城买房,可以享受800元/平方米的优惠政策,当地县城的房价大约在4000元/平方米左右。这也是基于当前三四线城市房地产“去库存”的角度考虑。

“宅改工作牵一发而动全身。区里顺势提出推进‘一改促六化’美丽乡村建设,包括村庄面貌靓丽化、农村治理规范化等六方面。”余江区委组织部副部长易长清说,很多试点村完成改革后,理事会开始在村庄治理的其他方面贡献力量,“宅改的意义已超出宅改本身”。

在江西余江县,江西省国土资源厅副厅长许建平介绍说,“宅改”启动前,余江县农村中存在一些建新不拆旧、占用耕地的现象,再加上规划不到位、监管缺失,形成大量的“空心村”。他举例说,“宅改”前余江每年农民建房违法占地达到2300亩(其中耕地100多亩),“宅改”后违法占地的数字全部清零,而且储备了10至15年的农房建设用地。

畈上潘家村2017年完成宅改,时任理事长潘良胜去年因病去世,但理事会的工作没有断。“潘良胜当时放弃生意返乡支援家乡建设,村民都很信服他、感恩他。”理事潘兵保说,给老人建食堂就是潘良胜未竟的事业,如今理事会接着干。据悉,余江区先后有50多位乡贤返乡投身宅改,担任理事长或理事,共捐资垫资5500多万元支援家乡建设。

“目前,余江‘宅改’工作已经进入最后冲刺阶段,今年年底前,全县1040个自然村将全面完成。已经流转出的宅基地56宗20.54亩,退出宅基地复垦574亩。”许建平说。

有的村用退出的闲置宅基地建起了“幸福楼”,有效解决了自愿退出宅基地的五保户、特困户等困难群体的住房问题;邓埠镇殷家村、马荃镇倪家村、杨溪乡陈家村等地利用退出的闲置宅基地,加快培育休闲农业等新产业新业态。

推广 宅基地制度改革有望率先扩围

在家乡实实在在的变化中,村民从“要我改”变为“我要改”。“没有宅改就没有村里翻天覆地的变化。”平定乡洪家村村民洪炳金说。

许建平告诉记者,江西省国土厅已经出台了《关于进一步加强农村宅基地管理的指导意见》,不仅如此,根据省国土厅的计划,今年下半年将全面推进全省的农村宅基地管理工作,有意将余江县的“宅改”模式在全省推广。

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记者了解到,从2016年开始,全国33个县进行征地制度改革、农村经营性建设用地入市改革和宅基地制度改革等“三块地”的改革试点,其中担负宅基地制度改革试点的15个县目前全部进入收官阶段,试点成果已经呈报上级部门进行验收和评估。

“综合‘三块地’改革的试点工作来看,目前收效最为显着的就是宅基地制度改革,接下来最有可能大范围推广的也是宅基地制度改革。”一位同时担负“三块地”改革的试点县国土部门相关负责人告诉记者,“征地制度改革试点只有三个,经验和模式还不好总结。农地入市也尚未探索出清晰的模式,只有宅基地不仅在全国范围内体量大、影响广泛,目前也已经有多个成熟的模式可以参照。”

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示,从农村发展的角度来讲,宅基地过去没有市场属性,是“沉睡的资产”,农民拥有宅基地,人却在城市打工,农民拥有巨大的资产却带不来任何的财产收益。不论是政府还是基层百姓,都希望能够打破这块“坚冰”,这也是目前农村最需要盘活的一份资产。

“不过这一步改革探索还是要小心,首先宅基地集体所有权是不能变的,但是使用权可以进行租赁,甚至占有权也可以有偿退出。”郑风田说,不论是城市房地产还是农村宅基地流转都要保证房屋的居住属性,防止炒作。

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